核心內(nèi)容：

環(huán)評(píng)核心制落幕，排污許可核心制姍姍來遲。11月21日，國務(wù)院辦公廳正式印發(fā)《控制污染物排放許可制實(shí)施方案》，環(huán)保管理核心制度從環(huán)評(píng)過度到排污許可證。

今后全面推行的排污許可證制度將要求，納入排污許可管理的所有企事業(yè)單位必須按期持證排污、按證排污，不得無證排污。

業(yè)內(nèi)表示，這意味著，以往企業(yè)認(rèn)為“熬”過環(huán)評(píng)就能“任性”排污的局面將得到有效遏制。

環(huán)保部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心主任夏光還直言，目前我國很多企業(yè)做環(huán)評(píng)純粹就是為了通過政府審批，環(huán)評(píng)報(bào)告上很多信息都是虛假的，這讓環(huán)評(píng)很多時(shí)候根本無法充分發(fā)揮應(yīng)有的效力。

目前，在個(gè)體項(xiàng)目的環(huán)評(píng)上，我們花了很多的行政資源和成本，但實(shí)際效果并不是特別理想，有些重點(diǎn)工程項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)一點(diǎn)頭，一票否決權(quán)就基本無法發(fā)揮作用。

環(huán)評(píng)核心制落幕，排污許可核心制姍姍來遲，劍指環(huán)評(píng)走過場(chǎng)

排污許可證核心制姍姍來遲

環(huán)評(píng)核心制落幕，排污許可核心制姍姍來遲。11月21日，國務(wù)院辦公廳正式印發(fā)《控制污染物排放許可制實(shí)施方案》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施方案》）正式提出，我國要將排污許可制建設(shè)成為固定污染源環(huán)境管理的核心制度，作為企業(yè)守法、部門執(zhí)法、社會(huì)監(jiān)督的依據(jù)。而且，《實(shí)施方案》還明確，我國排污許可證將按行業(yè)分步實(shí)現(xiàn)對(duì)固定污染源的全覆蓋，率先對(duì)火電、造紙行業(yè)企業(yè)核發(fā)排污許可證，2020年全國基本完成排污許可證核發(fā)。至此，蹣跚起步20多年的排污許可證制度終于進(jìn)入全面啟動(dòng)時(shí)代。

環(huán)境管理進(jìn)入“一企一證”時(shí)代

根據(jù)《實(shí)施方案》的定義，控制污染物排放許可制（即排污許可制）是依法規(guī)范企事業(yè)單位排污行為的基礎(chǔ)性環(huán)境管理制度，環(huán)保部門通過對(duì)企事業(yè)單位發(fā)放排污許可證并依證監(jiān)管實(shí)施排污許可制。這意味著，排污許可證將成為企業(yè)生產(chǎn)運(yùn)營期排污行為的惟一行政許可?！跋啾刃隆董h(huán)保法》相對(duì)宏觀的內(nèi)容，本次《實(shí)施意見》更進(jìn)一步地對(duì)排污許可證制度的推行做出了具體規(guī)定?！杯h(huán)保法學(xué)專家、蘇州大學(xué)王健法學(xué)院副教授馮嘉表示。

《實(shí)施方案》規(guī)定，排污許可證將實(shí)施“一企一證”制度，排污許可證中會(huì)明確許可排放的污染物種類、濃度、排放量、排放去向等事項(xiàng)，載明污染治理設(shè)施、環(huán)境管理要求等相關(guān)內(nèi)容。企事業(yè)單位需要持證排污，按照所在地改善環(huán)境質(zhì)量和保障環(huán)境安全的要求承擔(dān)相應(yīng)的污染治理責(zé)任，多排放多擔(dān)責(zé)、少排放可獲益。改變單純以行政區(qū)域?yàn)閱卧纸馕廴疚锱欧趴偭恐笜?biāo)的方式和總量減排核算考核辦法，通過實(shí)施排污許可制，落實(shí)企事業(yè)單位污染物排放總量控制要求，逐步實(shí)現(xiàn)由行政區(qū)域污染物排放總量控制向企事業(yè)單位污染物排放總量控制轉(zhuǎn)變，控制的范圍逐漸統(tǒng)一到固定污染源。環(huán)境質(zhì)量不達(dá)標(biāo)地區(qū)，要通過提高排放標(biāo)準(zhǔn)或加嚴(yán)許可排放量等措施，對(duì)企事業(yè)單位實(shí)施更為嚴(yán)格的污染物排放總量控制，推動(dòng)改善環(huán)境質(zhì)量。  

對(duì)于被納入排污許可管理制度的企事業(yè)單位，《實(shí)施意見》明確，環(huán)保部將依法制訂并公布排污許可分類管理名錄，考慮企事業(yè)單位及其他生產(chǎn)經(jīng)營者，確定實(shí)行排污許可管理的行業(yè)類別。對(duì)不同行業(yè)或同一行業(yè)內(nèi)的不同類型企事業(yè)單位，按照污染物產(chǎn)生量、排放量以及環(huán)境危害程度等因素進(jìn)行分類管理，對(duì)環(huán)境影響較小、環(huán)境危害程度較低的行業(yè)或企事業(yè)單位，簡(jiǎn)化排污許可內(nèi)容和相應(yīng)的自行監(jiān)測(cè)、臺(tái)賬管理等要求。而且，排污許可證管理內(nèi)容主要包括大氣污染物、水污染物，并依法逐步納入其他污染物。

劍指環(huán)評(píng)走過場(chǎng)的新制度

環(huán)保管理核心制度從環(huán)評(píng)過度到排污許可證，最直接受到變革影響的勢(shì)必就是接受管理的眾多企事業(yè)單位了?！鞍凑铡秾?shí)施意見》，五年內(nèi)我國基本所有固定污染源都要持證排污，而現(xiàn)行《環(huán)保法》只是粗略的規(guī)定要依照法律規(guī)定持證排污，因此，現(xiàn)在被納入排污許可證制度管理的只有《大氣污染防治法》、《水污染防治法》中規(guī)定的排放污染氣體、污水的企業(yè)，但是排放固體廢物、噪聲污染的企業(yè)卻一直徘徊在管理之外?！瘪T嘉表示。

除了將更多企業(yè)納入到排污許可管理中外，環(huán)保部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心主任夏光還直言，目前我國很多企業(yè)做環(huán)評(píng)純粹就是為了通過政府審批，環(huán)評(píng)報(bào)告上很多信息都是虛假的，這讓環(huán)評(píng)很多時(shí)候根本無法充分發(fā)揮應(yīng)有的效力。在中國政法大學(xué)等多個(gè)單位聯(lián)合發(fā)布的新《環(huán)保法》實(shí)施情況評(píng)估報(bào)告中也指出，在調(diào)研涉及大部分企業(yè)的項(xiàng)目環(huán)評(píng)時(shí)課題組發(fā)現(xiàn)，北京、天津、廣東等8個(gè)省、市、自治區(qū)、直轄市環(huán)保廳（局）在查處相關(guān)案件時(shí)依然存在準(zhǔn)許建設(shè)單位補(bǔ)辦環(huán)評(píng)手續(xù)的情形，占比達(dá)到26%，前置環(huán)評(píng)的真正起到的制約作用可能并不如“看起來那么美”?！澳壳?，在個(gè)體項(xiàng)目的環(huán)評(píng)上，我們花了很多的行政資源和成本，但實(shí)際效果并不是特別理想，有些重點(diǎn)工程項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)一點(diǎn)頭，一票否決權(quán)就基本無法發(fā)揮作用。”北京市環(huán)保局法制處處長蘆建茹也曾表示。

然而，今后全面推行的排污許可證制度將要求，納入排污許可管理的所有企事業(yè)單位必須按期持證排污、按證排污，不得無證排污。企事業(yè)單位應(yīng)及時(shí)申領(lǐng)排污許可證，對(duì)申請(qǐng)材料的真實(shí)性、準(zhǔn)確性和完整性承擔(dān)法律責(zé)任，承諾按照排污許可證的規(guī)定排污并嚴(yán)格執(zhí)行；落實(shí)污染物排放控制措施和其他各項(xiàng)環(huán)境管理要求，確保污染物排放種類、濃度和排放量等達(dá)到許可要求。而對(duì)于持證企業(yè)違法排污，《實(shí)施意見》明確，將根據(jù)違法情節(jié)輕重，依法采取按日連續(xù)處罰、限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治、停業(yè)、關(guān)閉等措施，嚴(yán)厲處罰無證和不按證排污行為，對(duì)構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。環(huán)保部門門檢查發(fā)現(xiàn)實(shí)際情況與環(huán)境管理臺(tái)賬、排污許可證執(zhí)行報(bào)告等不一致的，可以責(zé)令作出說明，對(duì)未能說明且無法提供自行監(jiān)測(cè)原始記錄的，依法予以處罰。

業(yè)內(nèi)表示，這意味著，以往企業(yè)認(rèn)為“熬”過環(huán)評(píng)就能“任性”排污的局面將得到有效遏制，除了環(huán)評(píng)之外，企業(yè)和項(xiàng)目在事中、事后都可能隨時(shí)需要接受相關(guān)部門的監(jiān)督、管控，實(shí)際上是整體提升了對(duì)企業(yè)的減排要求的。

技術(shù)難關(guān)、配套空白待解

在近兩年中央反復(fù)提及排污許可證制度后，業(yè)界不斷就有專家、研究機(jī)構(gòu)用各種方法驗(yàn)證排污許可核心制現(xiàn)階段在我國推行的可行性。上述新《環(huán)保法》實(shí)施情況評(píng)估報(bào)告中明確指出，通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，新《環(huán)保法》實(shí)施后，我國排污許可證制度實(shí)施狀況依然不樂觀。

馮嘉直言，目前我國環(huán)保部門還無法實(shí)現(xiàn)對(duì)企業(yè)排污量進(jìn)行連續(xù)性監(jiān)測(cè)，而這是總量控制與排污許可證制度推行的根本條件之一，“此前，我國的監(jiān)測(cè)主要是為排污收費(fèi)服務(wù)的，很多地方采取政府不監(jiān)測(cè)而由企業(yè)申報(bào)的做法，即使相關(guān)部門進(jìn)行核查也基本是程序性的，或者只能進(jìn)行‘點(diǎn)測(cè)’，無法長期監(jiān)控企業(yè)排放情況?！瘪T嘉表示，雖然我國一直在推行污染源在線監(jiān)測(cè)，但技術(shù)上卻一直存在短板，而且，現(xiàn)在我國企業(yè)自行監(jiān)測(cè)排污標(biāo)準(zhǔn)尚不清晰，而且企業(yè)也沒有監(jiān)測(cè)資質(zhì)，因此，這種監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的執(zhí)法效力難以得到保證，無法成為直接的執(zhí)法依據(jù)。

不過對(duì)此，《實(shí)施意見》已經(jīng)做出了初步規(guī)定，即通過執(zhí)法監(jiān)測(cè)、核查臺(tái)賬等手段，核實(shí)排放數(shù)據(jù)和報(bào)告的真實(shí)性，判定是否達(dá)標(biāo)排放，核定排放量。企事業(yè)單位在線監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)可以作為環(huán)境保護(hù)部門監(jiān)管執(zhí)法的依據(jù)?！秾?shí)施意見》還明確，按照“誰核發(fā)、誰監(jiān)管”的原則定期開展監(jiān)管執(zhí)法，首次核發(fā)排污許可證后，應(yīng)及時(shí)開展檢查；對(duì)有違規(guī)記錄的，應(yīng)提高檢查頻次；對(duì)污染嚴(yán)重的產(chǎn)能過剩行業(yè)企業(yè)加大執(zhí)法頻次與處罰力度，推動(dòng)去產(chǎn)能工作?，F(xiàn)場(chǎng)檢查的時(shí)間、內(nèi)容、結(jié)果以及處罰決定應(yīng)記入排污許可證管理信息平臺(tái)。

此外，還有專家表示，作為排污許可證下發(fā)前的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，地方對(duì)于企業(yè)污染物排放總量指標(biāo)的初始分配方法還不夠統(tǒng)一和明確。上述報(bào)告也指出，排污指標(biāo)的初始分配是排污許可證實(shí)施的重要內(nèi)容，也是構(gòu)建排污權(quán)交易市場(chǎng)的前提，但調(diào)研中卻發(fā)現(xiàn)，由于有關(guān)排污許可證制度的操作規(guī)則缺失，很多地方的環(huán)保部門在發(fā)放排污許可證分配排污初始配額時(shí)沒有統(tǒng)一的排污許可量核定方法，甚至發(fā)放過程中存在較大盲目性?！俺跏贾笜?biāo)核定方法確實(shí)需要更宏觀的層面，比如由環(huán)保部出臺(tái)標(biāo)準(zhǔn)，如果每個(gè)地方各自制定不同的標(biāo)準(zhǔn)，那么肯定會(huì)造成地區(qū)、行業(yè)間的不公平。”馮嘉建議，環(huán)保部應(yīng)該根據(jù)各行政區(qū)域環(huán)境保護(hù)目標(biāo)核定區(qū)域內(nèi)對(duì)某種污染物的容量，再給行業(yè)劃分標(biāo)準(zhǔn)，由地方按照標(biāo)準(zhǔn)給企業(yè)確定排污量、濃度等指標(biāo)。